工藝核對精準監管再放招

近日，國家食品藥品監管總局就《關於開展藥品生產工藝核對工作的公告（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見，這是繼臨床數據核查之後對藥品質量實施精準監管的又一有力措施。生產工藝與批準不一致的問題由來已久，在一定範圍內甚至非常嚴重，已經對藥品質量構成了潛在風險或影響到藥品質量。這一問題的形成和得以長期存在的原因是多方麵的，既有企業方麵的原因，也有監管方麵的原因。

原因剖析

一是審批要求不適應。藥品生產工藝審批有其自身特定的程序要求和標準規定，但一些藥品的生產工藝因為技術、成本等方麵的因素，無法達到審批要求，於是一些藥品生產企業為了盡快獲批，不是按藥品實際的生產工藝申報，而是按審批要求申報。結果按照實際的生產工藝申報，不符合審批要求，無法獲批，而按照審批要求申報的生產工藝，又無法生產出符合標準要求的藥品，所以生產工藝批準時就已經形成了“兩張皮”。
二是新型技術的應用。有利於提高藥品質量、降低生產成本的新技術在藥品生產工藝中的廣泛應用，許多情況下改變了原審批的藥品生產工藝，但由於企業的疏忽或其他方麵的原因，未及時補充申請，結果造成實際生產工藝與批準的不一致。
三是經濟利益的驅使。為追求經濟效益的最大化、降低成本、提高市場競爭力，有的企業故意改變生產工藝，導致與批準的情形不一致。這種改變，許多時候會利用藥品標準存在的缺陷，作一些看似質量符合藥品標準要求但其療效、安全性大打折扣的簡化和偷工減料。
四是監管體製的尷尬。藥品生產工藝的審批事權在國家總局，而日常監管事權在基層局，特別是在地方政府負總責的責任體係下，審批與監管的脫節是導致生產工藝與批準不一致且不易發現、得以長期存在的重要原因。基層監管部門特別是縣級不能有效監管至少有兩方麵原因。一是監管能力不足，生產工藝保證藥品生產和質量具有很強的技術性，在封閉半封閉的生產環境中，發現生產工藝有無改變，基層監管人員通常不具備技術監督的能力和水平。另一原因是，工藝審批的原始資料在國家總局，基層監管人員缺少發現生產工藝改變的依據。

擬部署的核對方案

改變生產工藝的結果，或降低了藥品質量、影響了療效、增加了安全風險，或未改變甚至提高了藥品質量。但無論哪種結果，生產工藝屬於必須經批準的強製性規定，擅自改變都是一種違法行為。國家總局開展藥品生產工藝核對工作，意在全麵糾正這一違法行為，並對已經或可能造成危害後果的違法行為予以堅決打擊。
一是任務明確時間有期限。要求自公告正式發布之日起，所有藥品生產企業對每個批準上市藥品的實際生產工藝與報經食品藥品監管部門批準的生產工藝是否一致進行自查。並提出完成自查和生產工藝研究驗證、提交補充申請的時限，作出了未按時完成的應停止生產的規定。其實公告征求意見本身已經開啟了生產工藝核對的時間。
二是自查在先、飛檢斷其後。企業能否在規定的時間內實事求是地自查自糾，是以國家總局組織的飛行檢查斷其後路的。《征求意見稿》明確，一旦發現生產工藝與批準的不一致，所生產的藥品將按假藥查處，涉事藥品生產企業的法定代表人和責任人及其行為將向社會公開。如此的違法成本，料想企業不敢輕慢生產工藝的自查工作。
三是尊重事實的寬嚴有度。根據不同的自查結果，《征求意見稿》提出了不同措施，體現了在法律法規框架內尊重事實、寬嚴有度的科學精神。對於自查不一致的既給予研究驗證、補充申請的機會，又作出了對藥品質量產生影響的應立即停止生產的規定。
四是行為判定的法條適用。未按批準的生產工藝組織生產的藥品，符合《藥品管理法》第四十八條第三款第二項規定的“依照本法必須批準而未經批準生產”的情形，按第三款規定應按假藥論處。其行為違反了《藥品管理法》第四十八條第一款的規定，應依據《藥品管理法》第七十三條對涉事企業進行行政處罰。公告征求意見稿對未按批準的生產工藝組織生產藥品行為違法定性的法條適用，進一步明確了對《藥品管理法》第四十八條第三款第二項的理解範圍，也使多年來許多基層執法人員將是否取得藥品批準文號作為此項唯一判斷依據、以為擅自改變生產工藝無法可責的狹義理解得以改變。
《征求意見稿》尚在征求意見當中，時間的安排是否符合工藝核對、研究驗證的實際需要，法條引用的條款序號是否準確等問題還有待研究，希望正式公告能夠廣泛吸收社會各界的意見，更加嚴謹、精準、有力，有效地指導、規範藥品生產工藝的核對工作，達到預期目的。同時也希望經過這一次對所有品種生產工藝的全麵核對，能夠對改進完善現行的法律法規、審批監管體製機製，減少擅自改變生產工藝的生產原因，提高發現處置率發揮積極作用。