【關注】CFDA權威解讀兩辦發36條

10月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關於深化審評審批製度改革鼓勵藥品醫療器械的創新的意見》（以下簡稱《意見》）。為了做好政策解讀，回應社會關切，10月9日，國家食品藥品監督管理總局召開新聞發布會，國家食品藥品監督管理總局副局長吳湞，藥品、化妝品注冊司司長王立豐和醫療器械注冊司司長王者雄在會上回答了記者提問，並對《意見》進行解讀。

《意見》的背景、主題及重要意義

背景：2015年以來我國開始進行大幅度的審評審批製度改革。2015年8月份，國務院印發了《關於改革藥品醫療器械審評審批製度的意見》，《意見》進行了一係列改革製度的設計。《意見》發布以後，還製定了一係列相配套的改革措施，取得了階段性的效果。

這個階段性效果主要是基本解決了藥品注冊申請的積壓問題。近兩年來，有一批新藥和創新醫療器械優先獲準上市。國內醫藥創新的氛圍日漸濃厚，海外的一些醫藥科研人員回國創新越來越多，企業研發的投入明顯增加，這樣大大激發了藥品醫療器械創新的活力。這是這幾年改革的效果。

審評審批改革方麵取得了明顯的進步，但是也應該看到，藥品醫療器械研發和質量與國際先進水平仍然存在較大差距的現狀沒有改變，支持創新的一些深層次的問題還有待解決。

第一，企業創新的能力比較弱。大家都知道國內製藥企業數量比較多，但是製藥企業新產品研發總投入隻有全球最大的製藥公司一家的投入量，這就是研發投入不夠。這幾年我們研究的一些新化學藥品和新生物製品，多數都是國外同類產品基礎之上的一些改造和修飾。國內仿製藥因為質量療效有差距，不能形成與原研藥在臨床上的替代，這都是我們研發能力比較弱、科技創新能力不強的一些具體表現，這是深層次問題。

第二，藥品審評審批製度還有不盡合理之處。盡管我們做了大幅度的改革，但是還存在一些問題。比如現在要求進口的一些創新藥，必須要在國外獲準上市後才可以到國內來申請上市。比如創新藥在國外完成一期臨床以後，才可以到國內申請來臨床試驗，就是晚一步，慢半拍，做不到同步，某種程度上遲滯了一些國外創新藥在中國批準上市。我們也做了數據統計，2001年到2016年，發達國家批準上市的創新新藥433種，在中國上市的隻有一百多，隻占30%，近十年來，我國上市的一些典型的新藥，上市的時間平均要比歐美晚5-7年，國外都已經用了六七年了，中國才上市，這就是因為很多製度設計造成了新藥在中國上市慢半拍。因為這個現狀存在，所以現在網上購買藥品，也包括個人從境外攜帶藥品的現象越來越多，存在很多隱患。

第三，鼓勵創新的一些政策還有待加強。這次文件裏寫到藥品數據保護，專利的鏈接，專利期的補償，像這樣一些保護政策的製度性設計，在一些發達國家都已經在做，而我們國家現在還處在研究狀態。像開展藥物臨床試驗，我們現在藥物臨床試驗的資源還相對比較緊缺，鼓勵和支持醫療機構、醫務人員參與臨床試驗的有關政策還有待完善。這也是一個深層次的問題。

主題：《關於深化審評審批製度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》是一個綱領性文件，對今後的工作具有很強的指導性。這個文件的主題就是鼓勵創新。著力點是要解決公眾用藥問題，讓公眾能用得上新藥，用得上好藥，當醫生在給患者治病的過程當中能夠有更多的選擇。

解決公眾用藥問題，關鍵是創新。要盡快的讓一些新藥上市，我們講不僅僅是國內的新藥上市，包括國外的新藥也在在中國盡快上市。

意義：這個文件從促進我國醫藥產業的創新發展，參與國際競爭，保障公眾健康的高度，對審評審批製度改革做了係統的製度設計，意義非常重大。主要表現在：

第一滿足公眾用藥需求。滿足公眾用藥急需，歸根到底要靠創新，隻有創新才能研發出更多的質量高、療效優的新藥好藥，才能使更多的新藥好藥在中國上市。我們在製度設計裏有些優先審批，加快審批，通過這些來降低研發成本，有利於降低新藥上市價格，更好的實現藥品的可及性。我們既要有新藥，還要有能讓老百姓用得起的新藥，這是這次文件的重大意義體現的第一個方麵，滿足公眾的需求。

第二方麵是提高仿製藥的質量和療效。鼓勵創新，既要鼓勵原始創新，也要鼓勵消化吸收再創新。我們要求仿製藥和原研藥的質量療效要一樣，要做好的仿製藥是需要有創新的能力，做一個好的仿製藥仍然需要有創新的能力。

第三方麵是推動藥品供給側結構性改革。要使我們的醫藥產業做大做強，使我們的醫藥產業更具競爭力，改變我們國家的新藥長期依賴進口，這也是我國創新型國家戰略在醫藥行業的具體實施。

藥品專利鏈接、專利期補償，以及臨床試驗數據保護等措施的作用和意義。
專利鏈接、專利期補償、數據保護，實際屬於知識產權保護的範圍。知識產權保護力度的欠缺是製約我國醫藥創新產業發展的一個重要原因。藥品專利鏈接、專利期補償以及數據保護，出現在一些歐美國家和發達國家。這些製度實施以後，對創新企業積極性起到很好的作用，也激發了仿製藥生產的積極性。

藥品專利鏈接實際上就是把藥品的審批和專利關聯起來。在我國，藥品審批是食品藥品監管總局負責，專利糾紛涉及知識產權局以及知識產權法院，現在把它們關聯起來，目的是在藥品審批過程當中，如果發現有專利侵權糾紛可以通過法院裁定解決，可以把專利糾紛和侵權風險解決在藥品上市之前，有利於保護專利權人的合法權益，提高專利的質量，也有利於降低仿製藥企業挑戰專利的市場風險。

專利期補償是在行政審批過程當中占用了專利權人的時間，專利從研發開始到最後上市，審批時間越長，占用專利保護時間就越長，減損了專利權人的權益。為此，監管部門為占用的專利時間給予一些合理的補償。

數據保護是研究者自行取得的數據不被別人商業利用，行政部門對企業申報的數據要采取保護措施。

《意見》明確提出要探索建立藥品專利的鏈接製度，開展藥品專利期補償的試點，完善和落實數據保護製度。三者結合，是知識產權保護的組合拳，著力構建科學、係統的保護機製，采取積極主動的保護，有效保護專利權人的合法權益，激發創新活力。鼓勵創新，鼓勵仿製，這套製度將起到很大的效果。

藥品知識產權保護的係列措施，完全符合我們國家建設創新型國家和促進醫藥產業創新發展的需求，對保護和激發我國正在蓬勃發展的民族醫藥創新活力，尤其是對我國特有的具有獨立自主知識產權的中藥領域，將會發揮極大的積極作用，全麵的提升我國醫藥產業的創新發展。

《意見》在鼓勵創新方麵的具體措施

《意見》在鼓勵創新方麵可以概括為五大方麵：

第一，改革臨床試驗管理。比如臨床試驗機構實行備案製。改革臨床試驗的審批，由過去的明示許可改為默示許可。有條件接受境外多中心臨床試驗數據。國外數據符合我國藥品注冊要求的可以用在國內的審評。鼓勵社會力量投資設立臨床試驗機構來參與臨床試驗，解決臨床試驗資源不夠的瓶頸。

第二，優化審評審批。《意見》提出要進一步優化審評審批程序，明確兩個附帶條件批準，一是罕見病用藥，二是臨床急需藥。文件還提出藥品與原料、輔料、包裝材料關聯審批，今後不單獨審批，這樣能明顯的提高審評審批效率，又可以提高審評審批的質量。

第三，加強創新權益保護。探索建立藥品專利鏈接製度，開展藥品專利期的補償試點，完善和落實藥品數據保護。此外，建立上市藥品目錄集，其意義在於，一是確立藥品原研標杆，二是提供仿製標準。

第四，明確上市許可持有人的責任。今後在藥品監管方麵要突出上市許可持有人這個製度，落實上市許可持有人的法律責任，建立健全上市許可持有人直接報告不良反應的製度。同時，明確上市許可持有人持有藥品創新產權，明確科學家的創新研究者屬性，要改變科學家既從事創新研究，又要負責藥品生產銷售的現狀。

第五，提升技術支撐的能力。完善技術審評的製度，優化上市的流程，加快信息化的建設。從送審到審評，審評到上市實現全過程公開。建立集約化的檢查員隊伍，落實全過程的檢查責任，保障監管服務的水平和能力與創新發展的速度相適應。

臨床試驗機構備案製的監管

臨床試驗機構資格認定改為備案製，是臨床試驗改革的一項重要內容。

臨床試驗機構的資源相對緊缺，是製約我們藥品創新發展的一個深層次問題。

我國二級以上的醫療機構已經超過1萬家，三級以上的醫療機構有2000多家，但是現在通過認定能夠做藥物臨床試驗的機構隻有600多家，特別是能夠承擔I期臨床試驗的機構僅有100多家，某種程度上成為醫藥創新的瓶頸。

所以，如何鼓勵更多的醫療機構參與臨床試驗是改革的重要內容，這次我們把認定改為備案，是改革的一項舉措。

臨床試驗機構不能滿足創新的需求，特別是現在臨床機構還承擔著大量的醫療任務，所以在臨床機構裏麵如果能夠分割出一塊來承擔藥物臨床試驗，就顯得尤為重要。特別是現在醫生緊缺，機構緊缺這樣一個大的背景下，提出由認定改成備案，可以減少環節，提高效率。

臨床試驗機構資格認定改為備案製，一是體現了監管理念的變化，強調由事前的認定改為事中、事後全過程監管，也是符合黨中央、國務院提出來的放管服的要求。二是調整了監管模式，將針對機構的認定改為圍繞試驗藥物全過程檢查，使臨床試驗監管的針對性更加明確、清晰，將監管的重心由認定機構的形式轉為監督檢查機構開展臨床試驗能力的形式，唯能力而不唯機構。三是通過鼓勵社會力量投資設立臨床試驗機構等措施，切實拓展臨床試驗機構的數量，提高臨床試驗研究者的積極性，有效的緩解醫療和科研的矛盾。

通過圍繞臨床試驗藥品的全過程檢查，不僅沒有降低對臨床試驗機構準入的標準，而且強化了臨床試驗機構監管的效率，同時也進一步保證臨床試驗的質量，更有利於淨化藥物臨床試驗的環境。

罕見病治療藥品和醫療器械的市場準入

《意見》對罕見病用藥的研發製定了一些鼓勵措施。

第一，要公布罕見病目錄。明確哪些是罕見病，再對相應的藥品按照罕見病用藥管理，給支持、給幫助、給保護，做到有的放矢。

第二，明確目錄後，公布罕見病目錄相關的藥品。

第三，罕見病用藥在注冊申請時給予鼓勵政策。如果是在國內研發並開展臨床試驗的，可以減少臨床數據要求，甚至可以免臨床，保證一些罕見病用藥及早用在患者的身上。境外已經上市罕見病用藥，可以附帶條件批準。附帶條件就是對臨床急需，可能會危及生命的一些疾病，如果這些藥品在臨床試驗的早期、中期的指標顯示出了療效，並且預示可能有臨床價值，就可以先批，讓患者用上藥。企業在上市以後，按照要求繼續完善研究。對於臨床特別急需的，可以接受境外的數據直接批準上市，保障罕見病患者有藥可用。

下一步，CFDA將和國家衛生計生委一起，針對罕見病目錄以及罕見病用藥情況，研究明確罕見病用藥減免臨床試驗和附帶條件批準的一些具體標準和要求，指導和支持罕見病用藥的研發。

醫療器械審評審批製度改革方向

《意見》在醫療器械審評審批改革方麵將開展以下幾方麵的工作。

一是改革臨床試驗管理。CFDA將會同國家衛生計生委聯合出台臨床試驗機構的備案條件和備案管理辦法，建立醫療器械臨床試驗機構和臨床試驗項目備案管理信息係統，並且加強臨床試驗機構和臨床試驗項目的監督檢查，對臨床試驗過程當中弄虛作假，捏造臨床試驗數據的違法違規行為，將依法予以嚴肅查處。對於治療嚴重危及生命，並且尚無有效治療手段的醫療器械，在臨床試驗的初步觀察可能獲益，允許通過拓展性臨床試驗，在知情同意以後，用於其他患者，相應數據可用於醫療器械的注冊申請。同時，將醫療器械的臨床試驗審評審批由明示許可改為默示許可，提高效率。

二是加快醫療器械上市的審評審批。在醫療器械注冊時接收符合我國醫療器械注冊法規要求的境外臨床試驗數據，同時科學合理的設置醫療器械的臨床評價相關要求，加快臨床急需醫療器械的審批，對於罕見病用醫療器械可以減免臨床試驗，準予有附帶條件的批準上市。對治療嚴重危及生命尚無有效治療手段的疾病，以及公共衛生方麵急需的醫療器械，也可以附帶條件批準上市。對於國家重大科技專項和國家重點研發計劃支持的創新醫療器械，將繼續給予優先審評審批。

三是完善醫療器械的審評審批製度，加強醫療器械審評機構的能力建設。形成以審評為主導，檢查檢測評價為支撐的審評審批新體係。推行團隊審評，建立由臨床醫學、臨床診斷、機械、電子、材料、生物醫學工程相關專業的審評人員組成的項目審評團隊，負責創新產品的審評工作。不斷地完善注冊申請人與審評中心的溝通交流機製，嚴格執行專家谘詢委員會製度，對重大技術問題由專家谘詢委員會進行論證。推動醫療器械注冊審評納入政府購買服務試點範圍，通過這項措施增加審評員的數量，擴大審評員隊伍，同時也加強審評員的培訓，提高素質，建立專業化的審評員隊伍。要積極推動第二類醫療器械的審評標準統一，逐步實現國家統一審評。

四是實施醫療器械全生命周期管理，加強檢查員隊伍建設，逐步建立職業化的檢查員隊伍，強化檢查員培訓，提升檢查員的能力和水平。加強對醫療器械臨床試驗質量管理規範和生產質量管理規範執行情況的監督檢查。要逐步完善醫療器械注冊人製度，落實注冊人對醫療器械設計開發、臨床試驗、生產製造、銷售配送、產品召回、不良事件報告，以及再評價等全過程、全生命周期的法律責任。

通過以上措施，進一步來鼓勵醫療器械創新，滿足臨床使用需求，激發我國醫療器械產業的發展活力，促進我國醫療器械產業健康快速發展。

接受境外臨床試驗數據對於鼓勵創新的意義

《意見》提出，在境外多中心臨床機構取得的臨床試驗數據，符合我國藥品注冊要求的，可以用於在我國申報注冊。目的是要減少重複試驗，降低研發成本，提高上市效率。

過去到我國上市的藥品必須要在我國開展臨床試驗，其目的是為了保證這些藥用在中國人身上能夠安全有效。這次提出接受境外臨床試驗數據是有條件的，首先應該符合在我國注冊相關的要求，同時還應該證明不存在人種差異。

在我國同步開展國際多中心臨床試驗。接受境外臨床數據不僅僅有利於國的企業，也有利於國內創新型企業。國內已有一批創新型企業走出了國門，他們在國外注冊，臨床試驗數據也可以用於在我國進行藥品注冊，這樣就可以減少重複臨床試驗，提高效率，降低研發費用，也可以減少一些國外藥在中國上市的延時期。

同時，要加強臨床試驗的監督檢查，不僅是接受，還要派檢查員到境外臨床試驗機構進行現場檢查。通過建立境外臨床試驗的檢查機製，逐步加大對境外臨床試驗的檢查力度，保證境外臨床試驗數據能夠準確。臨床試驗委托協議簽署人和臨床試驗研究者是臨床試驗數據的第一責任人，需要對臨床試驗的可靠性承擔法律責任。

上市藥品目錄集的意義及工作安排

《意見》提出要建立上市藥品目錄集，載入新批準上市和通過仿製藥質量和療效一致性評價的藥品。有兩方麵意義：

一方麵是上市藥品目錄集將明確我國仿製藥發展的客觀標準，方便藥品研究機構、藥品生產企業和公眾公開查詢藥品的屬性，包括有效成份、劑型、規格以及上市許可持有人、取得的專利權、數據保護等相關信息。

另一方麵，上市藥品目錄集將對促進仿製藥發展有巨大的指導作用。

關於上市藥品目錄集的編製原則、框架體係，目前已經有一定基礎，正在總局藥品審評中心網站公開征求意見。

中藥注射劑再評價

再評價工作和仿製藥質量和療效一致性評價道理是一樣的，早期注射劑缺乏完整對照的數據，所以要對注射劑進行評價。注射劑開展再評價難度大。需要進一步研究如何進行再評價，所以時間上是五到十年。

注射劑中大家最關心的就是中藥注射劑。按照國務院44號文件要求，對中藥注射劑安全要進行再評價。再評價方案已經初步形成，但還在業內討論，近期可能會征求意見。另外，中藥注射劑再評價比化學藥品注射劑再評價更難。所以如何進行再評價，方法上又和化學藥品注射劑再評價有所區別。中藥注射劑不僅要評價安全性，還要評價有效性，有效性是藥品的根本屬性，如果沒有效這個藥品就沒有價值。下一步將製定具體的評價方法。